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1. El Procedimiento Legislativo

INICIATIVA

El Gobierno, el Congreso y el Senado, las Asambleas de las CCAA y los ciudadanos son los titulares que tienen, según la Constitución (art. 87), la capacidad de promover leyes en España. El Gobierno y el Congreso son, no obstante, las instancias de las que parte la inmmensa mayoría de las iniciativas que, finalmente, se convierten en textos legales.

Una iniciativa legislativa del Gobierno es un PROYECTO DE LEY, mientras que las del resto se denominan PROPOSICIONES DE LEY. La tramitación parlamentaria de ambas supone mínimas diferencias:

PROYECTOS DE LEY

1. APROBACIÓN. Los proyectos de ley se aprueban por el Consejo de Ministros y se remiten al Congreso de los Diputados acompañados de una Exposición de Motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos (art. 88 CE).

Por tales antecedentes se entienden tanto los estudios de la Administración para la preparación del texto, como los informes de Instituciones públicas (Consejo de Estado, etc.) y organizaciones privadas representativas de intereses afectados por la norma.

2. ENMIENDAS. La Mesa del Congreso recibe el texto y ordena su publicación en el BOCG y el envío a la Comisión correspondiente. A partir de la fecha de publicación, los Grupos Parlamentarios disponen de 15 DÍAS para presentar ENMIENDAS al texto, salvo que la Mesa, a petición de algún Grupo, acuerde un aplazamiento (art.110 RC).

TIPOS DE ENMIENDA

– De Totalidad: Se refieren al espíritu, los principios o la oportunidad del proyecto de ley y pueden pretender, bien su devolución al Gobierno, bien su sustitución por un texto alternativo.
– Al Articulado o parciales: Se refieren a la supresión, modificación o adición de algún aspecto concreto del proyecto.

3. DEBATE DE TOTALIDAD. En caso de presentarse enmiendas de totalidad, su debate en el Pleno es el primer trámite que tiene que salvar el proyecto de ley (art. 112 RC).

Ordenación del debate:
– Defensa del proyecto por un miembro del Gobierno.
– Turno a favor, por 15 min., de los Grupos que hayan presentado enmienda de totalidad.
– Turno en contra, por 15 min., de los Grupos que se opongan a la/s enmiendas.
– Fijación de posiciones, por 10 min., de los Grupos que lo soliciten.
– Votación, primero, de las enmiendas de devolución. De prosperar alguna, el texto se reenvía al Gobierno. A continuación se votan las de texto alternativo. Si el Pleno aprueba alguna, el texto pasa a la Comisión correspondiente y se abrirá un nuevo plazo de enmiendas al articulado.

4. PONENCIA.
Concluido el plazo de enmiendas -y el debate de totalidad, si lo hubiera- la Comisión correspondiente designa, de entre sus miembros, una PONENCIA, grupo reducido de diputados representantes de todos los Grupos Parlamentarios que, a puerta cerrada, redactan un INFORME a la vista del texto remitido por el Gobierno y de las enmiendas presentadas (art. 113 RC). Dispone para ello de un plazo de 15 días (la Mesa de la Comisión puede ampliar ese plazo).

5. DELIBERACIÓN EN COMISION. Concluido el Informe de la Ponencia, la Comisión se reúne de nuevo para debatirlo, así como las enmiendas artículo por artículo. Tras votarlos, emite un DICTAMEN que someterá al Pleno de la Cámara. Los Grupos Parlamentarios disponen de 48 horas, desde la aprobación del Dictamen, para comunicar cuáles de los votos particulares y enmiendas que resultaron rechazados en la Comisión tienen intención de defender en el Pleno (art. 114-116 RC).

6. DELIBERACIÓN EN PLENO. El debate en el Pleno, que puede comenzar con un nuevo turno de defensa por parte del Gobierno y de presentación del Dictamen por un miembro de la Comisión, supone el final de esta primera fase de la tramitación parlamentaria del proyecto de ley, que pasa entonces al Senado (art. 118 RC).

7. TRAMITACIÓN EN EL SENADO. Recibido el texto, el Senado dispone de DOS MESES para tramitar el proyecto, plazo en el que sus posibilidades de actuación son tres:
– Aprobar el texto en los mismos términos en que le fue remitido por el Congreso. En tal caso, quedará definitivamente aprobado.
– Introducir enmiendas. El proyecto volverá al Pleno del Congreso, que puede aceptarlas o rechazarlas por mayoría simple.
– Interponer un veto, que ha de ser aprobado por mayoría absoluta (art. 90.2 CE). Para superarlo, el Congreso debe ratificar, por idéntica mayoría, el texto inicial por él aprobado. De no conseguirla, se someterá de nuevo a votación transcurridos dos meses a contar desde la interposición del veto que, en este caso, será superado por mayoría simple.

Por término medio, un proyecto de ley tarda unos cinco meses desde que el Consejo de Ministros lo envía al Parlamento hasta que, aprobado definitivamente por el Congreso, sancionado y promulgado por el Rey y publicado en el BOE, se convierte en Ley.

PROPOSICIONES DE LEY

1. DE INICIATIVA PARLAMENTARIA.
– Del Congreso. Puede presentarlas un diputado con la firma de otros catorce o un GP con la sola firma de su portavoz (art. 126.1 RC).
– Del Senado. Puede presentarlas un Grupo Parlamentario o 25 senadores (art. 108.1 RS).

Remisión al Gobierno. Tras calificarla, la Mesa respectiva ordena su publicación y remisión al Gobierno para que manifieste su criterio y su conformidad o no si supone aumento o disminución de créditos presupuestarios (art. 126.2 RC/ 151 RS). Si transcurridos 30 días el Ejecutivo no ha expresado oposición, el texto está en condiciones de ser incluida en el orden del día del Pleno para su TOMA EN CONSIDERACION.

La toma en consideración es un debate similar al de totalidad de los proyectos de ley. Se produce cuando los Grupos autores de la proposición deciden, de acuerdo con el cupo de que disponen, su inclusión en el Pleno. Después el trámite es idéntico al de los proyectos de ley.
Tras la toma en consideración en el Senado, la proposición pasa al Congreso para seguir allí su tramitación.

2. DE LAS ASAMBLEAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
El trámite es el mismo, con la única diferencia de que el Parlamento autonómico podrá enviar un máximo de tres representantes al Congreso para defender la iniciativa en el debate de toma en consideración (art. 127 RC).

3. DE INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR. Es la proposición de ley que parte la iniciativa ciudadana reconocida en la Constitución (art. 87.3). Los promotores de la iniciativa disponen de 6 meses para presentar ante el Parlamento, al menos, medio millón de firmas que avalen la propuesta, la cual no podrá referirse a materias propias de Ley Orgánica, tributaria o de carácter internacional (LO 3/1984).

ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

LEYES ORGÁNICAS (art.81 CE). Son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general, así como otros asuntos a los que la Constitución otorga carácter orgánico (organización militar, Defensor del Pueblo, referéndum, etc.)
Tramitación. La diferencia fundamental respecto al procedimiento común es que, para ser aprobada, precisa de mayoría absoluta en el Congreso en una votación final sobre el conjunto del texto.

COMPETENCIA LEGISLATIVA PLENA DE LAS COMISIONES (art. 75 CE). Implica que un proyecto o una proposición constitucionalmente delegable puede pasar directamente desde la Comisión correspondiente del Congreso al Senado sin el trámite de deliberación y votación final en el Pleno. No obstante, el Pleno puede recabar el debate y votación final, siempre que no se haya iniciado el debate en Comisión (AVOCACIÓN, art. 149.2 RC).

LECTURA ÚNICA (art. 150 RC). La simplicidad o la naturaleza de un proyecto o proposición pueden hacer que el Pleno del Congreso, a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces, acuerde que el texto se tramite en un único debate en Pleno (como los de totalidad, con una votación final de conjunto) sin pasar por Ponencia ni Comisión.

PROCEDIMIENTO DE URGENCIA (art. 93 y 94 RC). Pueden promoverlo el Gobierno, dos Grupos Parlamentarios o una quinta parte de los diputados y consiste en la reducción a la MITAD de los plazos ordinarios del procedimiento legislativo. El Senado dispone de un plazo de 20 días para la tramitación del texto (art. 90.3 CE).

Otros procedimientos especiales corresponden a la tramitación de los Presupuestos Generales del Estado, la aprobación o reforma de los Estatutos de Autonomía y las reformas constitucionales.
C.E. (Constitución Española)
R.C. (Reglamento del Congreso)
R.S. (Reglamento del Senado)